Изменение целевого преназначения земельного участка. О подводных камнях процедуры
Обычно любая процедура, связанная с согласованием документов госорганами, напоминает лабиринт, из которого нет выхода. Не исключением является и процедура изменения целевого назначения земельного участка. Однако возможно все, если основательно подготовиться и сложить детальный план действий. Как изменить целевое назначение земельного участка и защитить свои права в суде, натолкнувшись на бюрократическую стену? Рассказала Александра Бортман, член Рады Комитета Ассоциации юристов Уураины по аграрному праву, адвокат, юрист ЮФ «Василь Кисиль и Партнеры».
Что такое целевое назначение земельного участка и в каких случаях речь идет о его изменении?
Целевое назначение земельного участка - это границы и способ ее использования, которые определяются землеустроительной документацей, решениями органов государственной власти или органов местного самоуправления, и законодательством. Обычно, когда речь идет о целевом назначении земельного участка, имеется в виду основное целевое назначение, то есть категория земли.
Земельный кодекс различает 9 категорий земель: земли сельскохозяйственного назначения, земли жилой и общественной застройки, земли природно-заповедного и другого природоохранного назначения, земли оздоровительного назначения, земли рекреационного назначения, земли историко-культурного назначения, земли лесного фонда, земли водного фонда, земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и другого назначения.
Законом четко определен порядок изменения именно основного целевого назначения земельного участка. Этот порядок не применяется к изменению цели использования земельного участка, функционального назначения земельного участка, функционального использования земельного участка и т.п. Применяется ли этот порядок к изменению вида использования земельного участка в пределах целевого назначения земельного участка - вопрос остается неоднозначным.
Изменение целевого назначения земельного участка частной собственности
Процедура изменения целевого назначения земельного участка включает 4 этапа: разработка документации по землеустройству, согласование проекта землеустройства, утверждение проекта местным советом или администрацией, и внесение сведений в Государственный земельный кадастр.
Первый этап. Если лицо является владельцем земельного участка, но решило использовать ее с другой целью, нежели указанной в землеустроительной документации, то ей нужно заказать разработку документации по землеустройству и заключить договор с разработчиком документации. Документацию по землеустройству имеют право разрабатывать, (и соответственно договор нужно заключить) с организацией, в составе которой работает не менее 2 сертифицированных инженеров-землеустроителей, или с ФЛП - сертифицированным инженером-землеустроителем. Для заказа и разработки документации по землеустройству не нужно получать никаких разрешений местных советов или местных государственных администраций.
Документация по землеустройству разрабатывается в срок, установленный договором, который обычно составляет от 1 до 2 месяцев. Максимальный срок составления документации по землеустройству не должен превышать 6 месяцев с момента заключения договора.
Второй этап. После разработки проекта землеустройства его необходимо согласовать с управлением Госгеокадастра. Кроме того, если на земельном участке расположен объект строительства или планируется строительство, разработанный проект нужно согласовать еще со структурным подразделением исполнительного органа местного совета в сфере градостроительства и архитектуры. В отдельных случаях проект землеустройства подлежит согласованию и с другими органами. Например, если земельный участок, целевое назначение которого изменяется, расположен на территории памятников культурного наследия национального значения, проект землеустройства должен согласовать соответствующий орган охраны культурного наследия Украины. В некоторых случаях документация по землеустройству должна пройти ещё и государственную экспертизу.
Третий этап. После согласования проекта землеустройства со всеми необходимыми органами и в случае необходимости получения заключения государственной экспертизы, собственник земельного участка должен подать ходатайство в местный совет (если земельный участок находится в пределах населенного пункта) или в местную госадминистрацию (если земельный участок находится за пределами населенного пункта ) об утверждении проекта землеустройства. Местный совет или администрация в течение месяца со дня получения проекта землеустройства должна принять решение об утверждении проекта землеустройства. Отказ в изменении целевого назначения земельного участка или оставление ходатайства без рассмотрения может быть обжалован в суде.
Четвертый этап. Если решение об утверждении проекта землеустройства принято, нужно внести соответствующие изменения в Государственный земельный кадастр. Как правило, этим занимается разработчик документации по землеустройству, который для этого подает от имени собственника земельного участка в местное управление Госгеокадастра соответствующую документацию.
Когда все указанные этапы п ройдено, согласование получено, сведения о новом целевое назначение земельного участка отражаются в Государственном земельном кадастре - целевое назначение изменено, владелец может приступить к ее использованию по новому целевому назначению.
Изменение целевого назначения земельного участка государственной или коммунальной собственности
Если земельный участок вам не принадлежит, а вы пользуетесь ею на основании договора аренды, то процедура изменения целевого назначения несколько сложнее.
В отличие от процедуры изменения целевого назначения земельного участка частной собственности, пользователю земельного участка, перед заключением договора с разработчиком документации по землеустройству, необходимо получить разрешение на разработку проекта землеустройства от органа, уполномоченного распоряжаться земельным участком, или арендодателя. Для этого заинтересованное лицо (арендатор или лицо, только планирует получить в пользование земельный участок) должно обратиться в местный совет или местную госадминистрацию с ходатайством о предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства. После получения ходатайства местный совет или местная госадминистрация должна в течение месяца рассмотреть ходатайство и дать разрешение на разработку проекта землеустройства или мотивированный отказ в его предоставлении.
Основанием для отказа в предоставлении такого разрешения может быть только несоответствие нового целевого назначения земельного участка требованиям закона, генеральному плану населенного пункта, другой градостроительной документации и т.п..
Если в течение месяца местный совет или администрация не приняла никакого решения, то лицо, которое обратилась с ходатайством, в течение месяца имеет право заказать разработку документации по землеустройству без получения разрешения. Об этом она должна письменно уведомить соответствующий орган и добавить к сообщению договор на выполнение работ по землеустройству.
При этом, даже если более, чем через месяц местный совет или местная госадминистрация примет решение об отказе в ходатайстве, то такое решение не будет отвечать законодательству и не должно приниматься во внимание (постановление Верховного Суда от 23.01.2019 г.. По делу № 803/667/18).
Дальнейшая процедура изменения целевого назначения повторяет процедуру изменения целевого назначения земельного участка частной собственности.
Судебная практика разрешения споров по изменению целевого назначения
Наиболее распространенным основанием для обращения в суд является отказ органа утверждать проект землеустройства и изменять целевое назначение земельного участка. Поэтому следует помнить, что единственным основанием для отказа в утверждении проекта землеустройства является несоответствие запроектированного целевого назначения земельного участка требованиям закона или градостроительной документации. При этом, такой отказ должен быть надлежащим образом мотивирован.
Если орган злоупотребляет своими полномочиями, безосновательно отказывая в изменении целевого назначения, то суд может признать такой отказ противоправным и обязать соответствующий орган повторно рассмотреть ходатайство об утверждении проекта землеустройства (постановления БП ВС от 28.11.2018 г. по делу № 820/4219/17, от 03.04.2019 г. по делу № 346/3524/16-а; постановление ВС от 19.06.2018 г.. по делу № 820/5348/17).
Если запроектировано целевое назначение действительно не согласуется с детальным планом территории, генеральным планом населенного пункта или иной градостроительной документацией, то местный совет или администрация имеют полное право отказать в утверждении проекта землеустройства.
Поэтому, даже если решение об утверждении проекта землеустройства или о предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства будут приняты, они могут быть отменены судом, поскольку изменение целевого назначения земельного участка, который не соответствует плану зонирования территории и/или детальному плану территории, запрещается (постановление ВС от 18.10.2018 г. по делу № 809/963/16).
Если лицо все же хочет изменить целевое назначение земельного участка и использовать ее для других целей, чем та, которая закреплена в градостроительной документации, то сначала нужно вносить изменения в градостроительную документацию, и только потом разрабатывать проект землеустройства по изменению целевого назначения земельного участка.
Кроме того, следует помнить, что любые другие нарушения процедуры изменения целевого назначения (например, отсутствие согласования проекта землеустройства органом, который согласно законодательству должен его согласовать) также могут привести к отмене судом решения об утверждении проекта землеустройства (постановление ВС от 13.11.2019 г. по делу № 710/1099/12).